Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный - страница 34

Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный - страница 34


охрана плодородия земель - каждодневная обязанность

сельскохозяйственных предприятий, которая оказывается

для них непростой задачей. Это - сохранение и улучшение

почв, предотвращение деградации и нарушения земель от

эрозии, других неблагоприятных последствий хозяйствен-

ной деятельности. Необходимо стимулирование применения

экологически безопасных технологий производства и про-

ведения комплекса агротехни-

ческих, лесомелиоративных и иных почвозащитных меропри-

ятий; должны вводиться в практику научно обоснованные

нормативы землепользования, представляющие собой опти-

мальную структуру использования земли. В этих целях

проводятся межхозяйственное и внутрихозяйственное зем-

леустройство. Собственники, владельцы, пользователи и

арендаторы земельных участков наряду с обычными агро-

техническими мероприятиями обязаны, проводить узкоспе-

циальные мероприятия по охране своих земель. К ним от-

носятся, в частности: защита земель от водной и ветро-

вой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторич-

ного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения ра-

диоактивными и химическими веществами, захламления про-

изводственными и бытовыми отходами и других процессов,

ведущих к деградации земель; защита от заражения сель-

скохозяйственных угодий и других земель бактериаль-

но-паразитическими и карантинными вредителями и болез-

нями растений, зарастания сорными растениями, кустарни-

ком и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния зе-

мель; рекультивация нарушенных земель, восстановление

их плодородия, своевременное вовлечение земель в хо-

зяйственный оборот; сохранение и использование плодо-

родного слоя почвы при проведении работ, связанных с

нарушением земель; и, наконец, благоустройство и озеле-

нение территории хозяйства. В случаях невозможности в

ближайшее время восстановить плодородие почв деградиро-

ванных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязнен-

ных химическими и радиоактивными веществами свыше до-

пустимой концентрации, а также карантинными вредителями

и болезнями растений, допускается консервация земель.

Порядок консервации разрушенных или загрязненных земель

(почв) определяется Правительством Российской Федера-

ции, о чем 5 августа 1992 г. издано специальное Положе-

ние о порядке консервации деградированных сельскохо-

зяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными

промышленными отходами и радиоактивными веществами1.

При проведении строительных и добывающих работ плодо-

родный слой почвы снимается и используется для улучше-

ния малопродуктивных земель. Не допускается продажа

плодородного слоя почвы. Улучшение состояния использо-

вания земель осуществляется на основе федеральных, ре-

гиональных и местных программ использования и охраны

земель, повышения плодородия почв, ведения мониторинга

земель, государственного земельного кадастра. Как пра-

вило, меры по охране земель должны осуществлять ее

собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за

свой счет. В случаях причинения вреда земле другими

субъектами - за счет причинителей вреда. Предусматрива-

ются важные меры по охране земель и за счет бюджета или

специальных фондов, ибо не всегда

____________________________________________________________

1. РГ.1992. 2 сент.

____________________________________________________________

возможно осуществить эти меры только за счет субъектов

права на землю, особенно когда необходимы крупные зат-

раты средств и труда. За счет республиканского и мест-

ного бюджетов осуществляются республиканские и регио-

нальные программы охраны земель. Субъекты Российской

Федерации и местные администрации принимают экологичес-

кие программы, в которых предусматривается комплекс ме-

роприятий по охране земель, специальные программы по

охране земель. В этих программах предусматриваются

конкретные работы по освоению новых земель, улучшению

сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв,

продуктивности земель лесного фонда, проведению работ

по улучшению деградированных земель и земель, подлежа-

щих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов оп-

ределяется с учетом местных, региональных условий. На

местах могут предусматриваться и другие мероприятия,

проводимые за счет бюджета. На охрану земель направля-

ются платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расхо-

дуются на мероприятия по охране земель, материальное

стимулирование субъектов, усиленно осуществляющих эти

меры, что повышает их материальную заинтересованность в

рациональном использовании земель. Эти средства расхо-

дуются также на проведение землеустройства и социальное

развитие территории, в чем также заинтересованы все

собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На

охрану земель направляются средства, полученные госу-

дарством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного

производства, которыми распоряжаются местные админист-

рации. Законом об охране окружающей природной среды

(ст. 21) предусмотрено также создание республиканских и

местных экологических фондов, в которые зачисляются

средства, взысканные за загрязнение природы. Часть этих

средств направляется также на охрану земель. Охрана зе-

мель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего

Севера, отгонными сезонными пастбищами, осуществляется

в соответствии с законами и иными нормативными правовы-

ми актами субъектов Российской Федерации. Особенности

охраны земель имеют место в районах Крайнего Севера. В

результате низких температур все биологические процессы

в земле проходят медленно, столетиями, в результате

земля и вся природа легко ранимы. Здесь ограничивается

использование тяжелого транспорта, ибо он портит по-

верхностный слой земли. Ограничиваются применение дру-

гих технических средств, а также определенные приемы и

методы обработки почвы. Применяются и другие ограниче-

ния использования оленьих пастбищ. Как известно, значи-

тельный вред плодородию земель причиняет загрязнение

химическими и иными веществами, которые при превышении

нормативов их применения вместо пользы наносят вред

природе. Закон требует прежде всего от владельцев зе-

мельных участков следить и не допускать нежелательных

концентраций в почве вредных веществ (пестицидов, удоб-

рений). Утверждены списки

веществ, которые применять запрещено. Если они применя-

ются - это серьезные правонарушения, даже преступления,

за которые следует строгая юридическая ответственность.

Что касается разрешенных к применению, то здесь необхо-

димо соблюдать правила и нормы, порядок транспортиров-

ки, хранения и использования, сроки, дозировку. При

соблюдении всех условий указанные вещества не приносят

вреда земле или если и приносят, то в допустимых уров-

нях, т.е. минимально. Так, например, для сельского хо-

зяйства действует Перечень химических и биологических

средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сор-

няками, регуляторов роста растений, разрешенных для

применения в сельском хозяйстве, который ежегодно об-

новляется. Перечни устанавливаются соответствующими за-

интересованными органами, в данном случае Минсельхозп-

родом по согласованию и с утверждением Минздрава и ор-

ганов охраны окружающей среды. К другим вредным вещест-

вам относятся бактериальные и пара-зитарно-бактериаль-

ные вещества. Их применение (в необходимых случаях)

одобрено Минздравом и Минсельхозпродом. Участие Минз-

драва во всех случаях определения этих вредных веществ

обязательно, потому что эти вещества затрагивают не

только качество почв, но и здоровье населения, поэтому

их применение регулируется в интересах здоровья населе-

ния. В числе вредных веществ далее называются радиоак-

тивные вещества. Это особые и особо опасные случаи заг-

рязнения. Они накапливаются в организме животных, лю-

дей, в почвах, земле, водах, растительности, атмосфере.

В названных Перечнях опасных для окружающей природной

среды веществ указываются не только их списки, но и

предельно допустимые концентрации (ПДК) каждого вещест-

ва в земле (оптимальные пределы их применения). При на-

рушениях ПДК лица, виновные в этом, несут юридическую

ответственность. В этих же целях принято постановление

Правительства Российской Федерации "О государственной

регистрации потенциально опасных химических и биологи-

ческих веществ" от 10 октября 1992 г. ь 1011.

2. Экономическое стимулирование охраны земель

Согласно ст.

105 ЗК экономическое стимулирование охраны земель нап-

равлено на повышение заинтересованности собственников,

владельцев, пользователей и арендаторов земельных

участков в сохранении и повышении плодородия почв, за-

щите земель от негативных последствий производственной

деятельности. Экономическое стимулирование охраны зе-

мель включает: выделение и использование средств из фе-

дерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюд-

жетов, а также средств поступающих в порядке штрафов и

из иных источников, на восстановление плодородия почв,

проведение агротехнических, лесомели

____________________________________________________________

1. РГ. 1992. 12 нояб.

____________________________________________________________

оративных и иных почвозащитных мероприятий, благоуст-

ройство территорий поселений, развитие федеральной и

межпоселковой инженерно-транспортной инфраструктуры в

соответствии с федеральными, региональными и местными

программами; освобождение от платы за земельные участ-

ки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освое-

ния, на период, предусмотренный проектом производства

работ, а также занятые противоэрозионны-ми, пастбищеза-

щитными и полезащитными лесонасаждениями; компенсацию

убытков, причиненных снижением доходов в результате

временной консервации земель, нарушения использования

земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель

под государственные и муниципальные защитные лесные на-

саждения и иные природоохранные объекты. Допускается

полная или частичная компенсация собственникам, вла-

дельцам, пользователям и арендаторам земельных участков

произведенных ими затрат на использование и охрану зе-

мель, повышение плодородия почв. Она производится за

счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов

Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с

федеральными, региональными и местными программами.

Экономическое стимулирование собственников земли, зем-

левладельцев, землепользователей и арендаторов за раци-

ональное использование и охрану земель следует понимать

как побуждение к активным действиям и как поощрение за

уже достигнутые результаты. Статьи 105, 106 включены в

разд. IX ЗК "Охрана земель" и распространяются на все

возможные виды рационального и бережного отношения к

угодьям. Понятие "охрана и рациональное использование

земель" по закону подразумевает прежде всего охрану

продуктивных угодий, поскольку их плодородие во многом

зависит от воздействий, которым они подвергаются. При

небрежном использовании сельскохозяйственные земли

страдают сильнее, чем другие категории земель. Напри-

мер, химическое загрязнение земель промышленности во

многих случаях не препятствует сложившемуся способу их

использования. Химическое же загрязнение сельскохозяйс-

твенных или лесных земель способно надолго вывести их

из строя. Тем не менее правовые требования охраны и ра-

ционального использования необходимо адресовать не

только сельскохозяйственным и лесным, но также иным

землям. Необходимость экономического стимулирования

предусматривается не для всяких хозяйственных мер зем-

лепользователя, направленных на охрану, защиту и восп-

роизводство плодородия почв, а только таких, которые

имеют непреходящее значение. Например, нет необходимос-

ти специально поощрять меры пользователя земли по удоб-

рению почв, которые являются обычными и повседневными

стандартными приемами агротехники в данной местности.

Точно так же нельзя ставить ему в заслугу меры по борь-

бе с сорняками.


Появление определенных видов сорняков на полях-это, бе-

зусловно, одно из "негативных последствий" плохой обра-

ботки почвы, о котором говорится в ст. 105, но на эти

случаи ст. 105 не распространяется, так как нельзя сме-

шивать текущие и капитальные работы по охране и улучше-

нию земель. За непринятие мер по устранению сорняков

предусматривается, как известно, административная от-

ветственность, но это уже не экономическое, а принуди-

тельное стимулирование. Статья 106 ЗК предусматривает

меры бюджетного и налогового поощрения землепользовате-

лей и требует разработки ряда новых норм, дополняющих

Кодекс, относящихся к финансовому, административному и

лесному законодательству. Статья 106 ЗК содержит ряд

принципиальных земельно-правовых положений, которыми

следует руководствоваться при поощрении (заслуживающих

этого) пользователей земли. Их анализ имеет немаловаж-

ное значение для оценки того, насколько полно и точно

они отражают замысел законодателя. Статья 106 содержит

ряд независимых друг от друга групп условий, наличие

которых (в случае принятия соответствующих норм финан-

сового и административного права) дает право пользова-

телям земли на получение финансовой поддержки за счет

госбюджета. Эти условия следующие: 1) необходимость

восстановления земель, нарушенных не по вине пользова-

телей земли, за счет госбюджета. Здесь подразумевается

прежде всего рекультивация земель, ранее временно пре-

доставленных горным предприятиям, изыскательским парти-

ям и другим пользователям. Но средства для рекультива-

ции выделяются (в том числе из госбюджета) не пользова-

телям земли, а организациям, повредившим эти земли, на

которые возлагается обязанность провести рекультивацию

земель и передать их пользователю. Главным здесь надо

считать обязательство государства предоставить (вер-

нуть) рекультивированную землю прежнему пользователю

земли, который будет иметь экономический стимул для ее

дальнейшего использования. Этим обеспечивается стабиль-

ность использования земли. Более того, если пользова-

тель земли знает, что земля будет ему возвращена, он

будет уделять внимание проекту рекультивации и качеству

работ; можно ждать, что он проявит необходимый интерес

к своему будущему землепользованию, начиная со стадии

отвода части его земли во временное пользование. Однако

не во всех случаях площади горных выработок на сельско-

хозяйственных площадях удается вернуть в сельскохозяйс-

твенное или лесохозяйственное производство. Если они

достаточно обширны, их заравнивание и окультуривание

может обойтись слишком дорого. В этих случаях, возмож-

но, на образовавшемся карьере целесообразнее устроить

водоем или отвести его для других нужд (например, садо-

водства, облесения и т.п.). При этом не обязательно но-

вое угодье будет возвращено прежнему пользователю (он

сам не всегда будет требовать такого возвращения). Поэ-

тому обязательство государства возвращать рекультивиро-

ванные земли прежнему пользователю следовало бы ограни-

чить теми условиями, которые будут заложены в проектах

рекультивации; 2) вторым условием является освобождение

от платы за земельные участки, находящиеся в стадии

сельскохозяйственного освоения, на период, предусмот-

ренный проектом производства работ. Это правило исходит

из того, что в период освоения новых или мелиорирования

уже используемых земель эти угодья являются бесхозными.

Освобождение от платы таких участков представляется да-

же не льготой, а финансово-правовым выражением извест-

ного экономического факта. В настоящее время многие ме-

лиорированные проекты не содержат полного "расписания"

намечаемых работ, т. е. не предусматривают точных сро-

ков их начала и окончания. Это серьезный пробел. Приве-

денная норма ст. 106 может быть полезна для ликвидации

указанного пробела. Вместе с тем закон не предусматри-

вает альтернативного варианта регулирования, а именно

отсрочки (переноса) платежа за осваиваемый участок на

более поздний срок. Этот вариант и более справедлив, и

более выгоден для "казны", так как невыплаченные поль-

зователем земли суммы не пропадают для нее вовсе, а

только востребуются позднее. Для этого есть и экономи-

ческое основание: после проведения мелиорации участок

должен давать больше дохода, чем раньше. Указанный ва-

риант регулирования имеет немалое дисциплинирующее зна-

чение. Он препятствует проведению недостаточно проду-

манных или недостаточно обеспеченных мелиоративных ра-

бот, при которых ни общество, ни пользователь земли

пользы не получают; 3) частичная компенсация пользова-

теля земли из средств госбюджета за снижение дохода,

которое произошло в результате временной консервации

земель, нарушенных не по вине пользователя угодий.

Здесь приводится ситуация, сходная с временным изъятием

сельскохозяйственных земель для горнодобывающих предп-

риятий или изыскательских работ. Разница в том, что

временное изъятие производится легально, так что пос-

ледствия оказываются предсказуемыми, тогда как рассмат-

риваемый случай относится к непредсказуемым нарушениям.

Например, если поверхность поля проседает под воздейс-

твием горных выработок, это поле приходится переводить

в разряд временно непригодных площадей. На соответству-

ющее горнодобывающее предприятие возлагается обязан-

ность привести поле в пригодное состояние, хотя площадь

этого поля никогда предприятию не отводилась и не долж-

на была отводиться. Возможны и другие случаи консерва-

ции земли: в случае ее химического отравления соседними

промышленными производствами, прекращения ведущихся на

ней мелиоративных работ, непредвиденного подтопления

или засоления и т.п. Однако в двух послед-

них случаях уместна помощь пострадавшему хозяйству не

за счет госбюджета, а за счет госстраха. Естественно,

что выпадение из производства части продуктивной площа-

ди вызывает у соответствующего хозяйства либо прямые

убытки, требующие дополнительных затрат, либо компенса-

ции упущенной выгоды. Этим можно объяснить, почему за-

кон предусматривает "частичную компенсацию" затронутых

хозяйств (раскрытие механизма этой компенсации, очевид-

но, должно быть сделано в подзаконных актах к ст. 106).

Возможны соответствующие выплаты не только за счет бюд-

жета. Если нарушения вызваны работами конкретного гор-

нодобывающего предприятия, то в соответствии со ст. 126

ЗК компенсация должна выплачиваться за счет предприя-

тия, причинившего вред. Первоначально компенсация долж-

на выплачиваться в виде страхового вознаграждения; но

свой риск от воздействия на почву горных выработок

должно возместить опять-таки горнодобывающее предприя-

тие в размере неполученного хозяйством дохода; 4) мате-

риальное поощрение пользователей земли, выполнивших ра-

боты по улучшению качества земель, повышению плодородия

почв и продуктивности земель лесного фонда. Эта норма -

центральная не только для ст. 106, но и для земель-

но-мелиоративного законодательства в целом. Законода-

7290575350987687.html
7290644587479110.html
7290772978808427.html
7290930219334195.html
7291099425973075.html